Под видом предоставления услуг

Анализ государственных и муниципальных закупок в сегменте систем безопасности приводит к неутешительному выводу: приоритет российского оборудования при закупках зачастую остается пустой формальностью. На практике заказчики прибегают к различным уловкам, чтобы обойти это требование, в том числе проводят тендеры не на поставку, а на монтаж систем. В этом случае код монтажных работ становится определяющим фактором в описании тендера. Хотя каждый из таких тендеров предполагает поставку заказчику оборудования, не указанного в тендере на монтаж и пусконаладку.

Обзор действующих нормативных документов:

Государственная политика в области создания механизмов, сдерживающих заполнение российского рынка импортными товарами и стимулирующих развитие российских производителей, последовательно реализуется в следующих нормативных актах

1. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 04.08.2023) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (с изм. и доп., вступ. в силу с 15.08.2023) (часть 3 статьи 14, пункт 15 части 1 статьи 42).
2. Федеральный закон от 18.07.2011 223-ФЗ (ред. от 04.08.2023) "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 10.07.2019 № 878 (ред. от 27.03.2023) "О мерах по стимулированию производства радиоэлектронной продукции на территории Российской Федерации при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2016 г. № 925 и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" (вместе с "Правилами формирования и ведения единого реестра российской радиоэлектронной продукции" (вместе с "Правилами формирования и ведения единого реестра российской радиоэлектронной продукции").
4. Постановление Правительства РФ от 30.04.2020 № 616 (ред. от 31.05.2023) "Об установлении запрета на допуск промышленных товаров, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд, а также промышленных товаров, происходящих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, для целей осуществления закупок для нужд обороны страны и безопасности государства".
5. Постановление Правительства РФ от 30.04.2020 № 617 (ред. от 28.02.2023) "Об ограничениях допуска отдельных видов промышленных товаров, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
6. Постановление Правительства РФ от 16.09.2016 № 925 (ред. от 16.05.2022) "О приоритете товаров российского происхождения, работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами, перед товарами, происходящими из иностранного государства, работами, услугами, выполняемыми, оказываемыми иностранными лицами".
7. Постановление Правительства РФ от 03.12.2020 № 2013 (ред. от 28.02.2023) "О минимальной доле закупок товаров российского происхождения".
8. Постановление Правительства Российской Федерации от 03.12.2020 № 2014 (в ред. от 27.03.2023) "О минимальной обязательной доле закупок российских товаров и ее достижении заказчиком" (вместе с "Положением о требованиях к содержанию и форме отчета об объеме закупок российских товаров, в том числе товаров, поставляемых при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг, осуществляемых в целях достижения заказчиком минимальной обязательной доли закупок, о требованиях к содержанию обоснования невозможности достижения заказчиком минимальной обязательной доли закупок, о требованиях к содержанию отчета об объеме закупок российских товаров, в том числе товаров, поставляемых при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг
9. Приказ Минфина России от 04.06.2018 № 126н (ред. от 11.11.2022) "Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (зарегистрирован в Минюсте России 24.10.2018 № 52516).

В соответствии с частью 3 статьи 14 Закона о контрактной системе в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты внутреннего рынка Российской Федерации, развития национальной экономики и поддержки российских производителей нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации устанавливаются :

- запрет на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, а также работ и услуг, выполняемых или оказываемых иностранными лицами;

- ограничения на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, выполняемых или оказываемых иностранными лицами;

- установили минимальную обязательную долю закупок российских товаров, в том числе товаров, поставляемых в ходе выполнения закупаемых работ и оказания закупаемых услуг.

Таблица 1. Сравнение правительственных постановлений

Что происходит на практике

В сегменте государственных и муниципальных закупок сложилась ситуация, косвенно нарушающая интересы отечественных производителей, выпускающих товары, для которых установлены преференции.

Пунктом 15 части 1 статьи 42 Закона о контрактной системе установлена обязанность заказчика указывать информацию о запретах и ограничениях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, выполнения работ иностранными лицами , если такие условия, запреты и ограничения установлены в соответствии со статьей 14 указанного Федерального закона.

Действующее законодательство не содержит обязанности разделять поставку товаров для установки в ходе выполнения работ, если предметом закупки являются непосредственно работы, что является законным способом преодоления запретов и ограничений, наложенных на импортные товары. Поскольку в таком случае код ОКПД2 товара не указывается и государственные ограничения не работают.

Об этом свидетельствует приведенная ниже практика.

1. Электронный аукцион № 0372200152423000002. Выполнение работ по монтажу и пусконаладке автоматической пожарной сигнализации и системы оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре в соответствии с рабочей документацией (шифр: 30-10/21-ПСС.СОУЭ) в здании ГБОУ детского сада № 128 Выборгского района Санкт-Петербурга по адресу: Санкт-Петербург, улица Шостаковича, дом 5, корпус 2, литера А.
2. Электронный аукцион № 0318300119423000976. Выполнение работ по модернизации автоматической пожарной сигнализации (АПС) и системы оповещения и управления эвакуацией (СОУЭ) в помещениях МБУК "Лорисский поселковый КДЦ".
3. Выбор ценовых предложений по объектам мсп (интернет-магазин) № 32312696620. Монтаж автоматической пожарной сигнализации, системы оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре.
4. Электронный аукцион № 0162200011822003771. Выполнение монтажных и пусконаладочных работ по установке пожарной и охранной сигнализации, системы оповещения и управления эвакуацией в здании, расположенном по адресу: Свердловская область, г. Екатеринбург, бульвар Культуры, 20 (Система охранной и тревожной сигнализации (СОТС); Автоматическая пожарная сигнализация и система оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре (АПС и СОУЭ)).
5. Электронный аукцион № 0848300051622000634. Выполнение работ по замене неэнергоэффективных светильников наружного освещения.

А как насчет ФАС?

Как показывают результаты рассмотрения жалоб, направленных в ФАС, Федеральная антимонопольная служба не проявляет интереса к мошенничеству и фактически поддерживает позицию поставщиков иностранного оборудования, действующих вопреки требованиям государственных нормативных актов.

Так, в случае обращений к заказчикам с просьбой разъяснить положения документации о закупке, в которых отмечается уклонение от национального режима и просьбой внести изменения в извещение о закупке, а именно выделить отдельно поставку товара, заказчики ссылаются на финансирование работ из государственного бюджета и в случае выделения отдельно поставки контролирующие органы не будут производить оплату по договору.

А в случае поступления жалоб от участников в антимонопольный орган на ненадлежащее оформление извещения, региональные ФАС ошибочно руководствуются Письмом ФАС России от 25.06.2020 № ИА/53616/20 "Об установлении требований к составу заявки (поставляемых, используемых товаров)", в котором установлено, что при закупке работ заказчик не вправе требовать предоставления в заявке конкретных показателей товара, соответствующих значениям, установленным в документации о закупке, а также вносить указание на конкретный товарный знак (при его наличии), если заказчик не вправе требовать предоставления в заявке конкретных показателей товара.

- товар не передан покупателю по накладной или передаточному акту;

- товар не принят покупателем к учету в соответствии с Федеральным законом от 06.12.2011 № 402-ФЗ "О бухгалтерском учете";

- товары - это строительные и расходные материалы, моющие средства и т.п., используемые при выполнении работ, оказании услуг, без которых невозможно выполнить (оказать) такую работу (услугу).

Пример:

1. Решение по жалобе № 066/06/106-2553/2023 от 19.07.2023.
2. Решение № SS/6892/23 от 26.07.2023.
3. Решение ФАС России по делу 050/06/105-25402/2022 от 18.07.2022.

Однако приборы охранной или пожарной сигнализации и аналогичное оборудование (ОКПД2: 26.30.50) относятся к основным средствам - материальным активам со сроком полезного использования более 12 месяцев (см. п. 6 ФСБУ 6/2020 "Основные средства", утвержденного приказом Минфина России от 17.09.2020, и п. 7 ФСБУ для организаций государственного сектора "Основные средства", утв. приказом Минфина России от 31.12.2016 № 257н), и, следовательно, подлежат принятию заказчиками к учету, и, как следствие, при закупках такие товары должны быть отделены от работ и к ним должен применяться национальный режим.

На данный момент Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 04.08.2023) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (с изм. и доп., вступ. в силу с 15.08.2023) не содержит такого обязательства (обязательства о выделении поставок), которое позволяет выполнять работы с использованием импортного оборудования.

Данная ситуация де-юре не является нарушением Постановлений Правительства № 878, 2013, 2014, 925, 616 и 617, Приказа 126н, но оказывает негативное влияние на российских товаропроизводителей, фактически нивелируя ограничения, установленные вышеупомянутыми постановлениями Правительства Российской Федерации.

Общее несчастье

Вышеописанные нарушения законодательства были выявлены не только в сегменте охранно-пожарного оборудования, но и в других отраслях радиоэлектронной промышленности, о чем свидетельствуют заявления представителей Ассоциации "Профессиональные системы видеонаблюдения и радиосвязи" и Автономной некоммерческой организации "Центр содействия повышению качества освещения "Честный свет". По сути, они носят массовый характер.

Помимо вышеупомянутых проблем, существует также практика подмены характеристик оборудования, внесенного в реестр российской промышленной продукции.

По словам Дмитрия Климова, директора Консорциума профессиональных систем видеонаблюдения и радиосвязи, с подобной практикой столкнулась компания ООО "БайтЭрг", один из крупнейших российских производителей систем видеонаблюдения.

Компания обратилась в Управление Федеральной антимонопольной службы России с жалобой на нарушение заказчиком порядка определения победителя по результатам электронного аукциона № 0173200001423000721 на поставку персональных носимых устройств записи данных и терминалов. Заказчик не применил требования пункта 3 Решения № 878 от 10 июля 2019 года и не отклонил заявку второго участника, который предложил поставить товар, не включенный в реестр российской радиоэлектронной продукции.

Управление ФАС России по г. Москве вынесло решение по делу № 077/06/106-10219/2023 от 02.08.2023 о признании жалобы ООО "БайтЭрг" необоснованной. Комиссия отметила, что "учитывая, что габаритные размеры товара, указанные в представленных реестровых номерах, не соответствуют техническому заданию, комиссия заказчика приняла решение отнести предлагаемую заявителем продукцию к иностранным товарам и не применять положения Постановления № 878 при рассмотрении заявок".

При проведении электронного аукциона заказчик "изменил" одну характеристику товара в техническом задании, находящемся в реестре промышленной продукции РФ и едином реестре радиоэлектронной продукции РФ. Изменение характеристики позволило заказчику не учитывать номер реестровой записи, так как товары под представленным номером не соответствуют ТЗ заказчика, и, соответственно, не применять требования пункта 3 постановления № 878 от 10 июля 2019 года.

В результате преференции, предусмотренные Указом № 878 для российской продукции, не были предоставлены.

Данный случай не единичный, и антимонопольные органы все чаще придерживаются указанной позиции (Решение Московского УФАС России по делу № 077/06/106-8747/2023 от 03.07.2023).

Как отмечают эксперты АНО "Центр содействия повышению качества освещения "Честный свет", действие Приказа Минфина России № 126н от 04.06.2018 (ред. от 11.11.2022) распространяется только на поставку товаров. А в случае выполнения работ по поставке и монтажу оборудования никаких преференций для российского оборудования нет. То есть китайские и европейские бренды систем безопасности, да и радиоэлектроники в целом, торгуются наравне с российскими производителями при закупках на монтаж, что опять же неблагоприятно сказывается на политике импортозамещения.

Таким образом, при закупке осветительного оборудования во время выполнения работ требование о 15-процентной преференции российским производителям не может быть выполнено, и государство переплачивает эти 15% подрядчику, устанавливающему импортное оборудование.

При использовании постановления № 878 участники закупок часто используют действительные реестровые номера российских производителей, а поставляя продукцию иностранного производства, подделывают паспорт изделия или не прикладывают его вовсе.

Положение в отрасли

20 октября 2023 года в Минпромторг России от имени нескольких отраслевых ассоциаций и консорциумов было направлено обращение участников радиоэлектронной промышленности. В обращении подчеркивались проблемы, с которыми сталкиваются отечественные производители при участии в конкурсных процедурах, а также была сформулирована просьба о разъяснении сложившейся ситуации в части непредоставления преференций, предусмотренных Постановлением № 878 для российской продукции, а также о необходимости доведения информации до профильных комитетов Правительства РФ с просьбой разобраться в ситуации и в рамках межведомственного взаимодействия выработать единую концепцию федеральных ведомств по вопросу контроля за реализацией

Основными факторами, препятствующими использованию российского оборудования в тендерах, по мнению отраслевых сообществ, являются следующие пробелы в нормативно-правовом регулировании:

а) в ключевых постановлениях Правительства РФ № 617, 616, а также в Приказе Минфина № 126н указаны не все коды ОКПД2 товаров, произведенных на территории РФ в стратегически важных районах;

б) существует терминологическая нестыковка и несоответствие между подзаконными актами, регулирующими данный вопрос;

в) не учитываются особенности ведения бухгалтерского учета бюджетными организациями;

г) использование бюджетных средств, выделенных на конкретные статьи расходов, не регулируется;

д) неправильное толкование юридических терминов, например - в действующем законодательстве нет четкого определения понятия "национальный режим".

Одним из возможных решений проблемы является создание межведомственной рабочей группы для устранения неточностей и пробелов в законодательстве. Начало такой работы позволит отечественным производителям убедиться в серьезности намерений правительства по выстраиванию технологического суверенитета и защите интересов отечественных производителей.

Другие новости по теме

В Беларуси разработали библиотеку BIM-моделей для адресной системы пожарной сигнализации ESSER

21 апреля 2020

Как сработавшая в доме дымовая сигнализация позволила избежать ненужных жертв?

22 февраля 2020

Как снизить нагрузку на службу безопасности? ICL Services и Ozon нашли решение

05 декабря 2019

Введен запрет на использование открытого огня на балконах квартир, общежитий и гостиниц

20 сентября 2019